Der neue kommunale Haushalt in Planung und Ausführung

Zielformulierung dieses E-Books

Die gewählte Volksvertretung entscheidet über den zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzbedarf und über dessen Deckung, sodass die Haushaltssatzung Ausdruck örtlicher Rechtsetzung ist. Der Haushaltsplan ist auch nach der Umstellung auf das sogenannte Doppische Haushalts- und Rechnungswesen die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde und für die Haushaltsführung verbindlich. Richtigkeit und Genauigkeit der Planungsdaten sowie eine geordnete Haushaltswirtschaft bestimmen die Qualität eines Haushaltsplans. Nur wenn der Haushaltsplan verlässliche und glaubwürdige Planungsinformationen enthält, kann er die erforderliche verbindliche Grundlage für die Haushaltswirtschaft sein.

Dementsprechend widmet sich diese Lektion dem Einstieg in das Themenspektrum der neuen doppischen Haushaltsplanung und -ausführung. Die Lektion vermittelt Ihnen anhand von konkreten Beispielen grundsätzliche Kenntnisse gesetzlicher Normen zum doppischen Haushalts- und Rechnungswesen von der Planungs- bis hin zur Bewirtschaftungsphase. Die Lektion „Der neue kommunale Haushalt in Planung und Ausführung" soll Ihnen helfen, den kommunalen doppischen Haushalt zu planen und die entscheidungserheblichen Punkte zu erkennen und einzuordnen; sie soll Ihnen eine erste Anleitung zum Haushaltsvollzug bieten.

Um die Grundzusammenhänge zu erkennen, wird ein Bundesland – nämlich Niedersachsen – zur (exemplarischen) Grundlage für Konkretisierungen gemacht. Da aber Unterschiede zwischen den Länderkonzepten bestehen, wird auf die Möglichkeit einer Übertragung regelmäßig hingewiesen. Nutzen Sie weitere Informationsquellen, z. B. unter der Internetadresse www.doppikvergleich.de, um die nötige Sicherheit zu erhalten, die haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen der kommunalen Selbstverwaltung sachgerecht und eigenverantwortlich zu treffen. Um die optimalen Lösungen für die Anwendung des neuen Haushaltsrechts unter Einbeziehung Ihrer örtlichen Gegebenheiten zu erhalten, empfehlen wir Ihnen, die jeweils genannten Passagen in Ihren länderspezifischen Vorschriften nachzulesen. Die Gliederungen der doppischen Gemeindehaushaltsverordnungen sind dabei in allen Ländern identisch.

Das erste Kapitel der Lektion greift die Gedanken der (unveränderten) Etathoheit auf und zeigt Ihnen die Beziehungen zwischen einer kalenderjahrbezogenen sowie einer mittelfristigen Planung ausführlicher auf.

Das zweite Kapitel befasst sich auf der Grundlage des neuen niedersächsischen Gemeindehaushaltsrechtes mit dem Aufbau und den Inhalten des Haushaltsplans auf der Grundlage der kommunalen Doppik. Sie erkennen, dass sich die Verbundstruktur der Drei-Komponenten-Rechnung (Ergebnis- und Finanzrechnung sowie Bilanz/Vermögensrechnung; siehe Lektion 2) in dem Verbund der Zwei-Komponenten-Planung (Ergebnis- und Finanzhaushalt bzw. -plan) fortsetzt.

Eine besondere Kennzeichnung der kommunalen Doppik ist die angestrebte Generationengerechtigkeit. Das dritte Kapitel erläutert Ihnen in Vorstellung der relevanten Haushalts- und Planungsgrundsätze, die Idee und Umsetzung der Periodisierung im Ergebnishaushalt (-plan) und die Beibehaltung des Grundsatzes der Kassenwirksamkeit im Finanzhaushalt (-plan).

Das Kapitel vier geht auf die Haushaltsausführung ein und Sie lernen die planmäßige sowie die Möglichkeit der über- bzw. außerplanmäßigen Mittelbereitstellung kennen. Eine Vertiefung des Haushaltsvollzugs mit besonderer Schwerpunktlegung auf die Deckungsregeln erfolgt in Kapitel fünf.

Die Budgetierung und die damit verbundene Übertragung der Sach- und Ressourcenverantwortung ist ein besonderes Mittel zur Umsetzung des mit der Einführung des Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (NKR bzw. NKF) beabsichtigten Prinzips der dezentralen Ressourcenverantwortung. Kapitel sechs leistet in Grundzügen einen Beitrag zum besseren Verständnis der Abbildung und der Bewirtschaftungserleichterungen in budgetierten Verwaltungseinheiten.

Kapitel sieben zeigt ein Praxisbeispiel zur Top-down-orientierten Haushaltsplanung in einer niedersächsischen Einheitsgemeinde auf. Neben dem optimierten Zeitplan für die Herbeiführung eines Ratsbeschlusses erhalten Sie konkrete Beispiele aus den Planunterlagen.

Inhaltsverzeichnis

Zielformulierung 6

1 Doppische Haushaltsplanung 8
1.1 Kommunale Selbstverwaltung 8
1.2 Integrierte mittelfristige Planung 9
1.2.1 Wirkung der mittelfristigen Planung 9
1.2.2 Grundlage der mittelfristigen Planung (Investitionsprogramm) 11

2 Aufbau und Inhalte des Haushaltsplans 15
2.1 Bestandteile und (Pflicht-)Anlagen 15
2.1.1 Ergebnishaushalt (-plan) 16
2.1.2 Finanzhaushalt (-plan) 22
2.1.3 Teilhaushalte (-pläne) 30
2.1.4 (Pflicht-)Anlagen 34
2.2 Nachtragshaushaltssatzung, -plan 36

3 Allgemeine Haushalts- und Planungsgrundsätze 38
3.1 Ausgewählte Allgemeine Haushaltsgrundsätze 38
3.2 Ausgewählte Planungsgrundsätze 41
3.2.1 Grundsatz der Periodengerechtigkeit 41
3.2.2 Grundsatz der Kassenwirksamkeit 44

4 Haushaltsausführung 46
4.1 Planmäßige Bewirtschaftung 46
4.2 Über- und außerplanmäßige Mittelbereitstellung 47

5 Mittelbewirtschaftung unter Anwendung der Deckungsregeln 51
5.1 Grundsatz „Gesamtdeckung“ und Ausnahme „Zweckbindung“ 51
5.2 Grundsatz „sachliche Bindung“ und Ausnahme „Deckungsfähigkeit“ 52
5.3 Grundsatz „zeitliche Bindung“ und Ausnahme „zeitliche Übertragbarkeit“ 54

6 Abbildung und Bewirtschaftungserleichterungen der Budgets 57
6.1 Abbildung der Budgets 57
6.2 Bewirtschaftungserleichterungen im Budget 58
6.2.1 Deckungsfähigkeit im Budget 58
6.2.2 Übertragbarkeit im Budget 60

7 Praxisbeispiel: Optimierte Top-down-Haushaltsplanung am Beispiel der Gemeinde Katlenburg-Lindau 61
7.1 Strukturdaten der Gemeinde Katlenburg-Lindau 61
7.2 Zeitplan für den Haushaltsbeschluss 62
7.3 Was wird beplant? 64
7.4 Was wird beraten? 67
7.5 Was wird beschlossen? 68
7.6 Elemente der optimierten „Top-down-Planung“ 69
7.7 Beispiele aus den Planunterlagen 70
7.7.1 Eckdaten aus dem Vorbericht 70
7.7.2 Übersicht Ergebnishaushalt 73
7.7.3 Übersicht Finanzhaushalt 74
7.7.4 Ergebnishaushalt 75
7.7.5 Finanzhaushalt 76
7.7.6 Wunschliste (kleine Liste) und Realisierungsliste (große Liste) 77
7.7.7 Investitionsprogramm, gleichzeitig Liquiditätsplanung 78
7.7.8 Stellenplan (nicht wiedergegeben) 80

Zusammenfassung 81
Übungsaufgaben 83
Lösungen 87
Literaturverzeichnis 94

Zusammenfassung des E-Books

Die Gemeinden haben ihr Haushaltswesen nach den Grundsätzen des Ressourcenverbrauchskonzepts auf doppischer Basis umzustellen. Die neuen Planungselemente eröffnen neue Steuerungs- und Ergebniskontrollsysteme für die gemeindliche Haushaltswirtschaft. Über die Integration der Ressourcenverbrauchsgrößen (insbesondere Abschreibungen) in das Planwerk für die Haushaltswirtschaft wird deutlich, zu welchem Vermögensverzehr in welcher Höhe die kommunale Leistungserstellung führen wird. Unterlassene Instandhaltung im Vermögen führt nicht mehr automatisch zur optischen Verbesserung des Ergebnisses.

Das gewandelte Selbstverständnis der Gemeinden im Sinne eines Dienstleistungsbetriebes für den Bürger spiegelt sich in der Integration der Leistungsvorgaben in den Plan. Die Produktorientierung, die sich in der Gestaltung bzw. den Inhalten der Teilhaushalte (-pläne) und damit im Mittelpunkt der Haushaltsberatungen wiederfindet, führt zu einer wesentlich höheren Qualität an Transparenz der Leistungen und Ziele der Verwaltungstätigkeit. Hierzu trägt auch die dargestellte Integration der mittelfristigen Planung bei.

Aus diesen Informationen müssen im Rahmen einer politischen und administrativen Steuerung die richtigen Rückschlüsse gezogen werden. So stellt ein doppischer Haushaltsplan nicht automatisch den geforderten Haushaltsausgleich her, er zeigt jedoch die Entwicklungen deutlicher. Über die Verknüpfung der Haushaltsmittel mit Zielvereinbarungen kann die Ressourcenverteilung nach geplanter Leistungsmenge und -qualität erfolgen. Durch die Bestimmung von Ermächtigungsgrundlagen ist es möglich, Leistungsziele mit Finanzzielen zu verknüpfen und damit ergebnisorientiert zu steuern. Die Mittelverantwortung ist nicht nur begrenzt auf die Ressource Finanzen. Sie ist vielmehr umfassend und schließt die Verantwortung für die Ergebnisse und die Zielerreichung mit ein. So ist dem Rat zukünftig schon bei dem Beschluss über die Haushaltssatzung bekannt, was er dafür erhält, und er kann dadurch verstärkt Einfluss auch auf die Leistungsseite nehmen.

Der Haushaltsplan behält auch nach der Haushaltsreform in der Verwaltung seine herausragende Bedeutung für die Steuerung und Planung der zukünftigen Entwicklung der Gemeinde. Als Bestandteil der Haushaltssatzung bleibt der Plan die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie die örtlichen politischen Planungen. Das Planwerk zeigt auf, welche örtlichen Bedürfnisse zur Aufgabenerfüllung in der örtlichen Gemeinschaft bestehen und in welcher Art und Weise diese Bedürfnisse gedeckt werden sollen. Statt eines Verwaltungs- und Vermögenshaushaltes enthält der doppische Plan einen Ergebnishaushalt (-plan), der den voraussichtlichen Ressourcenverbrauch sowie das mögliche Ressourcenaufkommen abbildet, und einen Finanzhaushalt (-plan), der die Zahlungsleistungen der Gemeinde ausweist. Dabei wird der Gesamthaushalt – je nach Bundesland – in weitere steuerungsrelevante produkt- oder organisationsorientierte Teilhaushalte (-pläne), in welchen auch die Ziele und Kennzahlen enthalten sind, untergliedert.

Die Haushalte sind neben der Bilanz eine unverzichtbare Informationsquelle zur Beurteilung der finanziellen Situation der Gemeinde. Werden die Ziele und Kennzahlen zudem konsequent zur Grundlage von Planung, Steuerung und Ergebniskontrolle des jährlichen Haushalts gemacht, so erreicht die Gemeinde im Endstadium der Entwicklung des neuen Haushalts- und Rechnungswesen die geforderte ergebnisorientierte Ausrichtung zur Umsetzung der Periodengerechtigkeit und damit zur Erhaltung bzw. Wiedergewinnung der dauernden Leistungsfähigkeit